بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد چیست؟

نویسنده: مصطفی احمدی

تعریف بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد

اگرچه تعریف‌های بسیاری برای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد وجود دارد، اما تفکر و نیاز اصلی ایجاد این مدل بودجه ‌ریزی این بوده است که بودجه تخصیص داده شده به برنامه‌ها، تا حدودی به عملکرد آنها مرتبط شود. به بیان دقیق‌تر، بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به دنبال آن است که اگر برنامه‌ای عملکرد خوبی داشته باشد، بتواند منابع مالی بیشتری را دریافت کند و در غیر این صورت، بودجه آن برنامه کاهش یابد یا حتی حذف شود.
بودجه‌ریزی عملیاتی قصد دارد «عملکرد سازمان‌های مختلف را اندازه‌گیری کند و براساس آن بودجه‌های سازمان‌ها را متناسب با آن تنظیم کند. سازمان‌هایی که کار خود را به خوبی انجام می دهند باید بودجه خود را افزایش دهند. سازمان‌هایی که کار ضعیفی انجام می‌دهند باید بودجه خود را کاهش دهند.» به عبارت دیگر، بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد یک سیستم بودجه‌ریزی است که منابع ورودی را به عملکرد مرتبط می‌کند. به بیان دیگر، بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به دنبال بهبود بهره‌وری هزینه با پیوند بودجه به نتایج و استفاده از اطلاعات عملکرد برای دستیابی به این ارتباط است.
بودجه ‌ریزی عملیاتی به بیان ساده‌تر عبارت است از رویه‌ها یا سازوکارهایی که به منظور تقویت ارتباط بین وجوه ارائه شده به نهادهای بخش عمومی و دولتی و نتایج و بازده آنها بر اساس اطلاعات رسمی عملکرد برای تخصیص منابع است. هدف اصلی آن دستیابی به «عقلانیت بیشتر در برنامه‌ریزی هزینه‌ها، با هدف تخصیص بودجه کم‌تر و اثربخشی بیشتر در فضاهایی که منافع اجتماعی بیشتری وجود خواهد داشت.»
به منظور درک مفاهیم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد لازم است کلمات تشکیل دهنده آن که شامل بودجه و عملکرد است را بهتر بشناسیم.

بودجه چیست؟

بودجه یک بیانیه مالی است که برای پیش‌بینی هزینه‌ها و درآمد یک سال و معمولاً قبل از آغاز سال تهیه می‌شود. به بیان دیگر «بودجه یک سند یا مجموعه‌ای از اسناد است که منابع موجود برای تأمین هزینه‌ها در یک بازه زمانی مشخص تعیین می‌کند.» به شکل سنتی، بودجه معمولاً به عنوان یک برنامه مالی درآمد – هزینه سالانه ارائه می‌شود. این نوع از بودجه، به دنبال اهداف زیر است:

– سند برنامه‌ریزی – ارائه یک بیانیه الگوی مورد انتظار درآمد و هزینه پیش‌بینی‌شده. روند برنامه‌ریزی قبل از اجرای بودجه انجام می‌شود.
– بودجه پس از کسب مجوز، و به ویژه به شکل تفصیلی‌تر، به عنوان یک ابزار کنترلی عمل می‌کند.
– بودجه علاوه بر نقش اصلی آن، اغلب کارهای دیگری را نیز انجام می دهد. به ویژه می تواند به عنوان یک سند سیاست‌گذاری و ابزار ارتباط بین سازمان‌ها باشد.

بودجه به عنوان برنامه مالی عملیاتی باید واقعی و دقیق باشد و شامل مقایسه‌های چندساله، شاخص‌های عملکرد مالی بودجه، شاخص‌های عملکرد آماری فعالیت‌ها (هزینه هر واحد، خروجی خدمات) و پیش‌بینی‌ هزینه‌های عملیاتی آتی سرمایه گذاری باشد. اصولاً همه‌ی هزینه‌ها باید در محدوده تأمین شده بودجه باشد. هرگونه اختلاف بین هزینه‌های واقعی و برنامه‌ریزی شده به عنوان انحراف شناخته می‌شود.
در همه جای دنیا، بیشتر سازمان‌های دولتی و بخش عمومی هنوز از بودجه سالانه استفاده می‌کنند. برای اطمینان از زمانبندی دقیق بودجه، معمولاً یک چرخه منظم از فعالیت ها ایجاد می‌شود که توسط قوانین داخلی تدوین می‌شود. این چرخه بودجه هر ساله تکرار می‌شود و ممکن است با یک رویکرد از بالا به پایین یا از پایین به بالا یا با ترکیبی از این دو روش هدایت شود. در رویکرد از بالا به پایین، نهاد اصلی تصمیم گیرنده پارامترهای گسترده بودجه را تعیین می‌کند، مانند اهداف هزینه، استراتژی های درآمد (سطح هزینه‌های استفاده شده، هزینه‌ها، کمک های مالی پیش بینی شده)، استفاده از ذخایر (افزایش یا کاهش دامنه ذخایر)، اولویت‌های اصلی سازمان و محدودیت‌های بودجه مورد انتظار برای همه‌ی بخش‌های بودجه.

رویکرد سنتی در بودجه ریزی

بودجه‌ریزی استاندارد، فرآیند یا مجموعه فرآیندهایی است که از طریق آنها تصمیمات مربوط به بودجه گرفته می‌شود. بودجه‌ریزی به خودی خود با هدف تعیین میزان بودجه برنامه‌ها و سازمان‌ها انجام می‌شود تا اهداف مورد نظر محقق شود. این بخش از بودجه‌ریزی مربوط به مذاکرات و رویه‌های قبل از تصمیم‌گیری در مورد تخصیص منابع کمیاب به برنامه‌ها و سازمان‌ها می‌باشد.
در عمل ، نتایج بودجه‌ریزی از یک سو کاملاً قابل پیش بینی است زیرا بودجه‌های یک سال مشخص عمدتاً درصد ثابت اعتبارات مربوط به سازمان‌ها و برنامه‌ها در سال قبل به‌علاوه یک افزایش یا منهای کاهش است. ولی از طرف دیگر حاشیه بودجه‌ریزی (افزایش یا کاهش بودجه برنامه‌ها و سازمان‌ها) عمدتاً به عوامل غیر اقتصادی و عملکردی مربوط می شود و خیلی قابل پیش بینی نیست. برخی از عوامل تاثیرگذار بر بودجه می‌تواند تفاوت اعتبارات و درخواست‌ها در سال قبل، شرایط خاص و هوشمندی سازمان درخواست کننده، تأثیرگذاری در اولویت‌های تأمین کنندگان مالی باشد.
رویکرد سنتی بودجه ریزی افزایشی در شکل زیر نمایش داده شده است. این نوع بودجه ریزی یک رویکرد بسیار ساده و راحت است، ولی پیچیدگی‌های وظایف بودجه را پوشش نمی‌دهد.

بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد

به دلیل محدودیت‌های بودجه‌ریزی افزایشی، دولت‌ها تلاش کردند تا برنامه‌های پیچیده‌تری مانند بودجه‌ریزی مبتنی بر صفر (zero-based budgeting)، بودجه‌ریزی محدود به وجه نقد (cash-limited budgeting)، بودجه‌ریزی بر اساس محدودیت منابع(resource-restricted budgeting)، بودجه‌ریزی اقتضایی (contingency budgeting)، سیستم بودجه‌ریزی طرح‌‌ و برنامه (planning, programming and budgeting system) و بودجه‌ریزی عملکرد (performance budgeting) را ایجاد کنند. دو مورد آخر نشانگر تلاش‌های انجام شده به منظور ارتباط اعداد و ارقام مالی با عملکرد است.

ارتباط بودجه و عملکرد

در ارتباط تخصیص منابع مالی و عملکرد همواره باید به تعریف دقیق از عملکرد توجه داشت. به این دلیل که تعریف عملکرد و اندازه‌گیری آن از گذشته یک مشکل اساسی بوده است. عملکرد دارای معانی متعدد و غالباً مبهم است و نظرات مختلفی در مورد شیوه‌ی تعریف آن وجود دارد. اندازه‌گیری عملکرد مجموعه فعالیت‌های آگاهانه‌ای است که شامل تعریف عامل اندازه‌گیری، فرموله کردن شاخص‌ها، جمع‌آوری داده‌ها، تجزیه و تحلیل داده‌ها و گزارشگری است. مشکلات معمولاً در اولین گام بوجود می‌آیند، زمانی که قابل اندازه‌گیری بودن شاخص‌ها به عنوان یک عامل حیاتی در تعیین کیفیت داده‌های عملکرد و اندازه‌گیری عملکرد مورد توجه قرار می‌گیرد. وقتی می‌خواهیم بررسی عملکرد را از این نگاه بررسی کنیم با پرسش‌هایی به شرح زیر روبرو می‌شویم:
1. چه چیزی باید اندازه‌گیری شود، و چگونه باید اندازه‌گیری شود؟
2. چگونه باید معیارهای اندازه‌گیری عملیاتی شود؟
3. آیا سنجه عملکرد آنچه را که برای اندازه‌گیری آن در نظر گرفته شده است را به درستی می‌سنجد؟
مطالعات بین‌المللی به روشنی نشان می‌دهند که اندازه گیری کارآیی و عملکرد در بخش دولتی به دلایل زیادی، مسئله‌ای پیچیده و چالش برانگیز است. برخی از این دلایل در این واقعیت نهفته است که انتظار می رود در بخش عمومی هزینه‌ها و مزایای اجتماعی و غیرمالی نیز در این اندازه‌گیری لحاظ شود. این امر چنین سنجشی را به یک موضوع پیچیده تبدیل می کند، زیرا نیاز به ترکیب اقدامات عینی و ذهنی است که اغلب با استفاده از داده های منابع مختلف جمع می‌شوند.

بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در سازمان‌های دولتی ایران

در ایران نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در سطح همه سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی در حال پیشبرد است و قوانین و مقررات بالادستی بر پیاده‌سازی این نظام تاکید دارند. بر اساس مطالعات انجام شده سه عامل اثرگذار مهم در استفاده از عملکرد در بودجه‌ریزی عبارتند از کیفیت سنجه‌های عملکرد، حمایت سیاسی و حمایت مدیران و رهبران؛ که به نظر می‌رسد در ایران قوانین و مقررات و حمایت‌های لازم در این زمینه وجود دارد.
مطابق بند پ ماده 7 برنامه توسعه ششم (1396-1400)، دولت موظف است از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات بیست درصد دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به شکل بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد تنظیم کند، به‌شکلی که در سال پایانی اجرای قانون برنامه، 100 درصد دستگاه‌ها، دارای بودجه بودجه مبتنی بر عملکرد باشند.
همچنین مطابق با تبصره 20 قانون بودجه سال 1399، در اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، تمامی دستگاههای اجرائی موضوع ماده‌ (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله بانک‌ها و شرکتهای دولتی، مکلفند در سال ۱۳۹۹ با شناسایی هزینه‌ها به تفکیک حقوق و دستمزد، غیرنیروی انسانی (مستقیم و غیرمستقیم) و هزینه‌های مراکز فعالیت پشتیبانی نسبت به تکمیل و استقرار کامل سامانه (سیستم) حسابداری قیمت تمام‌شده اقدام کنند.

حرکت به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد

حرکت به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، که به عنوان روش شفاف‌تری در تخصیص منابع عمومی دیده می‌شود، توسط بسیاری از سازمان‌های بین‌المللی توصیه می‌شود، زیرا بودجه‌ریزی سنتی نشان می‌دهد که پول در کجا هزینه شده است، اما ایده خاصی در مورد نتایج این هزینه‌ها ندارد. پیش بینی می‌شود بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد این شکاف را برطرف کند و به همه‌ی ذینفعان اطلاع دهد که یک نهاد عمومی در تلاش است تا با پاسخ دادن به پرسش‌هایی مانند “چه چیزی از منابع تخصیص یافته حاصل می‌شود؟” و “شهروندان در ازای پول خود چه چیزهایی را دریافت می‌کنند؟”. به نظر می‌رسد بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، تمرکز را از ورودی‌ها به خروجی‌ها و / یا نتایج، از “چقدر پول می گیرم؟” به “با تخصیص این پول چه چیزی به دست خواهم آورد؟” تغییر می‌دهد.
بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (از لحاظ تئوری) مزایای مهمی را به همراه دارد و انتظار می رود برنامه‌ریزی برای ارائه خدمات را بهبود بخشد، و به مبارزه با فساد از طریق افزایش شفافیت کمک کند. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به عنوان “پلی” بین یک نهاد عمومی و همه ذینفعان مربوطه، به افزایش کارآیی مدیریت، بهبود فرآیندهای حسابرسی و کنترل و سازماندهی مجدد هزینه‌ها و برنامه‌ها کمک کند.