کارکرد بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد (بودجه‌ریزی عملیاتی) چیست؟

نویسنده: مصطفی احمدی

کمبود منابع و پیچیده‌تر شدن ساختار دولت‌ها در کنار انتظارات شهروندان برای بهبود پاسخگویی دولت در قبال فعالیت‌های خود؛ به مرور رویکرد و ساختار بودجه‌ریزی بخش عمومی را نیز تغییر داده است. یکی از جدیدترین رویکردها؛ بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد یا همان بودجه‌ریزی عملیاتی در سازمان‌های دولتی است.

بودجه‌ریزی عملیاتی (Performance-based budgeting) تاکید زیادی بر عملکرد سازمان‌ها دارد. بنابراین نحوه تخصیص بودجه در این روش تفاوت‌های اساسی با سایر روش‌ها دارد.

در این مقاله قصد داریم تا به تعریف، اصول، مزایای بودجه‌ریزی عملیاتی و تفاوت آن با روش‌های سنتی بودجه‌ریزی بپردازیم. اما ابتدا بهتر است بدانیم که اساسا هدف از تهیه‌ی سند بودجه توسط دولت چیست و چه کارکردی دارد؟

سند بودجه چیست و چه اهدافی دارد؟

بودجه یک سند سیاسی است که دخل‌و‎‌خرج دولت را مشخص می‌کند. در تعریف دیگری بودجه را یک بیانیه مالی می‌نامند که برای پیش‌بینی هزینه‌ها و درآمدهای یک سال و معمولا قبل از آغاز سال تهیه می‌شود. به بیان دیگر «بودجه یک سند یا مجموعه‌ای از اسناد است که منابع موجود برای تامین هزینه‌ها در یک بازه زمانی مشخص را تعیین می‌کند.»

به شکل سنتی، بودجه معمولا به عنوان یک برنامه مالی درآمد – هزینه سالانه ارائه می‌شود. این نوع از بودجه، به دنبال اهداف زیر است:

– سند برنامه‌ریزی – ارائه یک بیانیه‌ی الگوی مورد انتظار درآمد و هزینه پیش‌بینی ‌شده. روند برنامه‌ریزی قبل از اجرای بودجه انجام می‌شود.

– بودجه پس از کسب مجوز، و به ویژه به شکل تفصیلی‌تر، به عنوان یک ابزار کنترلی عمل می‌کند.

– بودجه علاوه بر نقش اصلی آن، اغلب کارهای دیگری نیز انجام می‌دهد. به ویژه می‌تواند به عنوان یک سند سیاست‌گذاری و ابزار ارتباط بین سازمان‌ها باشد.

رویکرد سنتی در بودجه‌ریزی چیست و چه معایبی داشت؟

بودجه‌ریزی استاندارد، فرآیند یا مجموعه فرآیندهایی است که از طریق آنها تصمیمات مربوط به بودجه گرفته می‌شود. بودجه‌ریزی به خودی خود با هدف تعیین میزان بودجه برنامه‌ها و سازمان‌ها انجام می‌شود تا اهداف مورد نظر محقق شود. این بخش از بودجه‌ریزی مربوط به مذاکرات و رویه‌های قبل از تصمیم‌گیری در مورد تخصیص منابع کمیاب به برنامه‌ها و سازمان‌ها است.

در عمل، نتایج بودجه‌ریزی از یک سو کاملا قابل پیش‌بینی است. زیرا بودجه‌های یک سال مشخص عمدتا درصد ثابت اعتبارات مربوط به سازمان‌ها و برنامه‌ها در سال قبل به‌ علاوه یک افزایش یا منهای کاهش است.

ولی از طرف دیگر حاشیه بودجه‌ریزی (افزایش یا کاهش بودجه برنامه‌ها و سازمان‌ها) عمدتا به عوامل غیر اقتصادی و عملکردی مربوط می‌شود و چندان قابل پیش‌بینی نیست.

برخی از عوامل تاثیرگذار بر بودجه می‌تواند تفاوت اعتبارات و درخواست‌ها در سال قبل، شرایط خاص و هوشمندی سازمان درخواست‌کننده و تاثیرگذاری در اولویت‌های تامین‌کنندگان مالی باشد.

رویکرد سنتی بودجه‌ریزی افزایشی در شکل زیر نمایش داده شده است. این نوع بودجه‌ریزی یک رویکرد بسیار ساده و راحت است، ولی پیچیدگی‌های وظایف بودجه را پوشش نمی‌دهد.

بودجه‌ریزی

بودجه‌ریزی سنتی دارای معایب متعددی است. از مهم‌ترین معایب این نوع بودجه‌ریزی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

بودجه‌ریزی سنتی فاقد شفافیت لازم برای مشخص کردن برنامه‌های دولت است.

در این نوع بودجه‌ریزی به علت نبود شفافیت، پاسخگویی دولت‌ها در قبال برنامه‌های خود تضعیف می‌شود.

بین میزان بودجه اختصاص یافته با میزان و حجم برنامه‌های در دست اجرا، تناسب خاصی وجود ندارد.

صرفا سازمان‌ها و افرادی که قدرت چانه‌زنی بالاتری دارند، بودجه بیشتری دریافت می‌کنند.

نظام بودجه‌ریزی سنتی فاقد بهره‌وری و کارایی لازم در اجرای فعالیت‌ها است.

در این روش منابع مالی دولت بیشتر هدر می‌رود.

مجموعه این معایب باعث شد تا دولت‌ها در ساختار و نحوه بودجه‌ریزی خود تجدید نظر کرده و روش بودجه‌بندی عملیاتی را در پیش بگیرند که در ادامه بیشتر به آن اشاره می‌کنیم.

بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد یا بودجه‌ریزی عملیاتی چه اهدافی دارد؟

به دلیل محدودیت‌های بودجه‌ریزی افزایشی، دولت‌ها تلاش کردند تا برنامه‌های پیچیده‌تری مانند بودجه‌ریزی مبتنی بر صفر (zero-based budgeting)، بودجه‌ریزی محدود به وجه نقد (cash-limited budgeting)، بودجه‌ریزی بر اساس محدودیت منابع(resource-restricted budgeting)، بودجه‌ریزی اقتضایی (contingency budgeting)، سیستم بودجه‌ریزی طرح‌‌ و برنامه (planning, programming and budgeting system) و بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد (performance budgeting) را ایجاد کنند. دو مورد آخر نشان‌دهنده تلاش‌های انجام شده به منظور ارتباط اعداد و ارقام مالی با عملکرد است.

اگرچه تعاریف بسیاری برای بودجه‌ریزی عملیاتی در سازمان‌های دولتی وجود دارد، اما تفکر و نیاز اصلی برای ایجاد بودجه‌‌بندی عملیاتی، این بود که بودجه تخصیص داده شده به برنامه‌ها، تا حدودی به عملکرد آنها مرتبط شود.

به بیان دقیق‌تر، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به دنبال آن است که اگر برنامه‌ای عملکرد خوبی داشته باشد، بتواند منابع مالی بیشتری را دریافت کند و در غیر این صورت، بودجه آن برنامه کاهش یابد یا حتی حذف شود.

این روش قصد دارد «عملکرد سازمان‌های مختلف را اندازه‌گیری کند و بودجه‌ سازمان‌ها را متناسب با آن تنظیم کند. سازمان‌هایی که کار خود را به خوبی انجام می‌دهند باید بودجه خود را افزایش دهند. سازمان‌هایی که کار ضعیفی انجام می‌دهند باید بودجه خود را کاهش دهند.»

به عبارت دیگر، این مدل یک سیستم بودجه‌ریزی است که منابع ورودی را به عملکرد مرتبط می‌کند و به دنبال بهبود بهره‌وری هزینه با پیوند بودجه به نتایج و استفاده از اطلاعات عملکرد برای دستیابی به این ارتباط است.

به بیان ساده‌تر بودجه‌‌ریزی عملیاتی عبارت است از رویه‌ها یا سازوکارهایی که به منظور تقویت ارتباط بین وجوه ارائه شده به نهادهای بخش عمومی و نتایج و بازده آنها بر اساس اطلاعات رسمی عملکرد برای تخصیص منابع است.

هدف اصلی آن دستیابی به «عقلانیت بیشتر در برنامه‌ریزی هزینه‌ها، با هدف تخصیص بودجه کم‌تر و اثربخشی بیشتر در فضاهایی که منافع اجتماعی بیشتری وجود خواهد داشت.»

به منظور درک مفاهیم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد لازم است کلمات تشکیل‌دهنده آن که شامل بودجه و عملکرد است را بهتر بشناسیم.

ارتباط بودجه و عملکرد به چه شکل است؟

در ارتباط تخصیص منابع مالی و عملکرد همواره باید به تعریف دقیق از عملکرد توجه داشت. به این دلیل که تعریف عملکرد و اندازه‌گیری آن از گذشته یک مشکل اساسی بوده است. عملکرد دارای معانی متعدد و غالبا مبهم است و نظرات مختلفی در مورد شیوه‌ی تعریف آن وجود دارد.

اندازه‌گیری عملکرد مجموعه فعالیت‌های آگاهانه‌ای است که شامل تعریف عامل اندازه‌گیری، فرموله کردن شاخص‌ها، جمع‌آوری داده‌ها، تجزیه و تحلیل داده‌ها و گزارشگری است.

مشکلات معمولا در اولین گام به وجود می‌آیند، زمانی که قابل اندازه‌گیری بودن شاخص‌ها به عنوان یک عامل حیاتی در تعیین کیفیت داده‌های عملکرد و اندازه‌گیری آن مورد توجه قرار می‌گیرد. وقتی می‌خواهیم بررسی عملکرد را از این نگاه بررسی کنیم با پرسش‌هایی به شرح زیر روبرو می‌شویم:

  1. چه چیزی و چگونه باید اندازه‌گیری شود؟
  2. چگونه باید معیارهای اندازه‌گیری عملیاتی شود؟
  3. آیا سنجه عملکرد آنچه را که برای اندازه‌گیری آن در نظر گرفته شده است را به درستی می‌سنجد؟

مطالعات بین‌المللی به روشنی نشان می‌دهند که اندازه‌گیری کارآیی و عملکرد در بخش دولتی به دلایل زیادی، مسئله‌ای پیچیده و چالش‌برانگیز است. برخی از این دلایل در این واقعیت نهفته است که انتظار می‌رود در بخش عمومی هزینه‌ها و مزایای اجتماعی و غیرمالی نیز در این اندازه‌گیری لحاظ شود.

این امر چنین سنجشی را به یک موضوع پیچیده تبدیل می‌کند، زیرا نیاز به ترکیب اقدامات عینی و ذهنی است که اغلب با استفاده از داده‌های منابع مختلف جمع می‌شوند.

مزایای بودجه‌زیری عملیاتی (بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد) برای سازمان‌های دولتی چیست؟

بودجه‌بندی عملیاتی مزایای متعددی برای سازمان‌های دولتی و همچنین شهروندان یک جامعه در پی دارد. چرا که قدرت نظارت آنها را بر فعالیت‌های دولت افزایش می‌دهد. در همین راستا می‌توان مزایای زیر را برای این نوع بودجه‌ریزی در نظر گرفت:

این مدل شفافیت و پاسخگویی دولت و مدیران دولتی را در قبال طرح‌ها و برنامه‌های در دست اجرا افزایش می‌دهد.

شهروندان با رصد کردن برنامه‌های دولت، قدرت بیشتری برای مطالبه‌گری، درخواست پاسخگویی و نظارت بر دولت دارند.

بین اختیارات و مسئولیت‌های مدیران دولتی تناسب ایجاد می‌شود.

امکان ایجاد ارتباط بین منابع اختصاص داده شده با خروجی‌ها یا کالاها و خدمات ارائه شده برقرار می‌شود.

امکان تجزیه و تحلیل هزینه‌ی‌ برنامه‌های مختلف دولت و مقایسه آنها با یکدیگر ایجاد می‌شود.

از طریق بودجه‌ریزی عملیاتی امکان مدیریت و کنترل بهینه هزینه‌های دولت بیشتر ایجاد می‌شود.

از نتایج عملکرد به عنوان مهم‌ترین مبنا برای تخصیص اعتبارات استفاده می‌شود.

اصول بودجه‌ریزی عملیاتی بر مبنای چیست؟

تاکید این نوع بودجه‌ریزی بر برنامه‌ها و خروجی‌های ناشی از آنها است. بنابراین چندین اصل مهم همواره به عنوان اصول بودجه‌ریزی عملیاتی مورد توجه قرار می‌گیرد.

تعیین برنامه‌ها و فعالیت‌های اجرایی

در گام اول باید فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی مختلف بدون ابهام مشخص شود. در این راستا باید هزینه‌ها و میزان درآمدهای احتمالی هر فعالیت مشخص شود تا در آینده امکان رصد و ارزیابی آن وجود داشته باشد.

تعیین اهداف و شاخص‌های عملکرد

در این مرحله برای برنامه‌هایی که در مرحله قبل تعیین شده بود، شاخص‌ها و اهداف عملیاتی در نظر گرفته می‌شود تا مدیران و سازمان‌های دولتی بر آن مبنا حرکت کنند. اهداف و شاخص‌ها حتی‌الامکان باید به صورت عددی و قابل اندازه‌گیری باشند تا امکان سنجش آنها وجود داشته باشد.

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد

تعیین هزینه‌ها

اجرای برنامه‌ها نیاز به برآورد و تخصص هزینه دارد. بنابراین در این مرحله باید برای برنامه‌های مشخص شده تعیین هزینه شود. بین هزینه‌ها و نتایج مورد انتظار یک تناسب منطقی وجود داشته باشد تا اجرای برنامه‌ها را توجیه‌پذیر کند.

نظارت و مدیریت انجام برنامه‌ها

نهایتا در این مرحله مدیران و سازمان‌های دولتی برای هر چه بهتر اجرا شدن فعالیت‌ها منطبق با برنامه‌های در نظر گرفته شده اقدام می‌کنند. هدف از این کار جلوگیری از امکان انحراف از برنامه‌ها است.

بودجه‌ریزی عملیاتی در سازمان‌های دولتی ایران در چه وضعیتی است؟

در ایران نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در سطح همه‌ی سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی در حال پیش‌برد است و قوانین و مقررات بالادستی بر پیاده‌سازی این نظام تاکید دارند.

بر اساس مطالعات انجام شده سه عامل اثرگذار مهم در استفاده از عملکرد در بودجه‌ریزی عبارتند از کیفیت سنجه‌های عملکرد، حمایت سیاسی و حمایت مدیران و رهبران؛ که به نظر می‌رسد در ایران قوانین و مقررات و حمایت‌های لازم در این زمینه وجود دارد.

مطابق بند پ ماده 7 برنامه توسعه ششم (1396-1400)، دولت موظف است از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات بیست درصد دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به شکل بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد تنظیم کند، به ‌شکلی که در سال پایانی اجرای قانون برنامه، 100 درصد دستگاه‌ها، دارای بودجه بودجه مبتنی بر عملکرد باشند.

همچنین مطابق با تبصره 20 قانون بودجه سال 1399، در اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، تمامی دستگاه‌های اجرائی موضوع ماده‌ (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله بانک‌ها و شرکت‌های دولتی، مکلفند در سال ۱۳۹۹ با شناسایی هزینه‌ها به تفکیک حقوق و دستمزد، غیرنیروی انسانی (مستقیم و غیرمستقیم) و هزینه‌های مراکز فعالیت پشتیبانی نسبت به تکمیل و استقرار کامل سامانه (سیستم) حسابداری قیمت تمام‌ شده اقدام کنند.

علت حرکت به سمت بودجه‌ریزی عملیاتی چیست؟

حرکت به سمت بودجه‌بندی عملیاتی، که به عنوان روشی شفاف‌تر در تخصیص منابع عمومی دیده می‌شود، توسط بسیاری از سازمان‌های بین‌المللی توصیه می‌شود، زیرا بودجه‌ریزی سنتی نشان می‌دهد که پول در کجا هزینه شده است، اما ایده خاصی در مورد نتایج این هزینه‌ها ندارد.

پیش‌بینی می‌شود بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد این شکاف را برطرف کند و به همه‌ی ذی‌نفعان اطلاع دهد که یک نهاد عمومی در تلاش است تا با پاسخ دادن به پرسش‌هایی مانند “چه چیزی از منابع تخصیص یافته حاصل می‌شود؟” و “شهروندان در ازای پول خود چه چیزهایی را دریافت می‌کنند؟”؛ به این هدف دست پیدا کند.

به نظر می‌رسد بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، تمرکز را از ورودی‌ها به خروجی‌ها یا نتایج، از “چقدر پول می‌گیرم؟” به “با تخصیص این پول چه چیزی به دست خواهم آورد؟” تغییر می‌دهد.

بودجه‌ریزی عملیاتی در سازمان‌های دولتی (از لحاظ تئوری) مزایای مهمی را به همراه دارد و انتظار می‌رود برنامه‌ریزی برای ارائه خدمات را بهبود بخشد و به مبارزه با فساد از طریق افزایش شفافیت کمک کند.

این نظام بودجه‌ریزی به عنوان “پلی” بین یک نهاد عمومی و همه ذی‌نفعان مربوطه، به افزایش کارآیی مدیریت، بهبود فرآیندهای حسابرسی و کنترل و سازماندهی مجدد هزینه‌ها و برنامه‌ها کمک کند.

جمع‌بندی 

راهکاران بخش عمومی همکاران سیستم، دربرگیرنده مجموعه‌ای از نرم‌افزارهای تحت وب، یکپارچه و کارآمد است. این راهکار به سازمان‌های دولتی این امکان را می‌دهد که برای ایجاد بستری مناسب جهت پیاده‌سازی آسان، سریع و دقیق نظام مالی تعهدی بخش عمومی به همراه ارائه گزارش‌های قانونی و مدیریتی بر مبنای نظام مالی تعهدی همانند صورت‌های مالی و گزارش‌های عملکرد تفریغ بودجه اقدام کنند.